31 de mayo de 2011 - Managua, Nicaragua


FotoGilda Charlotte Sánchez Padilla

•La perspectiva de gerencia social en el contexto de las teorías y enfoques de desarrollo.

"Lo que una persona está en capacidad real de alcanzar está influenciado por las oportunidades económicas, libertades políticas, instituciones sociales y las condiciones que le permiten una buena salud, educación básica y el coraje y la germinación de iniciativa" Armartya K. Sem

Generalmente, cuando se piensa en gerencia social, inconscientemente la persona se remite a la auditoría social de las acciones emprendidas ya sea por el estado o por una entidad privada. Es decir, al proceso de evaluación moral y ética o de las implicaciones sociales del desarrollo de determinada acción; que si bien pueden implicar procesos participativos y pueden responder a incidencias sobre las condiciones de vida de las personas, no se circunscribe a estos análisis.
Al contrario, la gerencia social se remite a la concepción de las políticas públicas, especialmente a las destinadas al combate de la pobreza y la desigualdad como un proceso participativo integral y coordinado, que armoniza lo económico con lo social y genera valor público mediante el fortalecimiento de la ciudadanía. Este nuevo enfoque, no se delimita solo al proceso de evaluación de las políticas y programas, sino a su planificación y ejecución.

Bajo esta perspectiva se puede enmarcar el desarrollo económico local, entendido como un proceso sistémico de transformación productiva e institucional, que se desarrolla armónicamente entre todos los actores de un territorio con el fin de generar crecimiento económico y empleo que se traduzca en el mejoramiento del bienestar de los pobladores.

Estas nuevas visiones se encuentran respaldadas por los logros fallidos de los modelos de crecimiento y desarrollo económico anteriormente implementados (modelo agro exportador, modelo de industrialización por sustitución de importaciones y nuevo modelo de crecimiento hacia afuera). Pues como afirma Amartya Sen en sus Teoría del desarrollo a principios del siglo XXI; pese al mejoramiento en las tasas nacionales de crecimiento económico la desigualdad y las condiciones estructurales de la pobreza no han desaparecido o mejorado de forma tan positiva como otros indicadores.

Por lo cual cabría la posibilidad de dejar el viejo modelo de Sangre Sudor y Lagrimas (teoría BLAST) y reconocer que tal vez, Con una Ayudita de los Amigos lo logremos (teoría GALA).Esto concebido desde el punto de vista que “Cada estilo de desarrollo implica una concepción de la cuestión social en general y de la política social en particular” (BID, 2002).

Entendiendo que estas nuevas formas de intervenir en la realidad responden a la primacía del bienestar de las personas y el hecho de que esto solo puede ser logrado mediante un crecimiento económico equilibrado, que no excluya a quienes lo han sido por años, sino que los tome en cuenta y sea capaz de insertarlos en la dinámica económica a través de la generación de capacidades que aseguren la sostenibilidad del crecimiento y el desarrollo económico a largo plazo.

Pero ¿Es esto realmente posible? La historia nos da la respuesta. Muchos países que han invertido en la generación de capacidades de su población han logrado dar el ansiado salto al desarrollo o al menos a una senda de crecimiento prometedora . Además, es lógico pensar que una mayor inversión en educación –por ejemplo- incidirá positivamente en la productividad del capital humano, aumentando los recursos con los que se cuenta para satisfacer las necesidades de las personas (al aumentar el producto bruto).

Este es el papel de estado (en el contexto de un estado de bienestar ) redistribuir la riqueza y generar capacidades que propicien la sostenibilidad del crecimiento y originen procesos de desarrollo económico. Al respecto el estado utiliza diferentes medios. Estos son generalmente la creación de fondos de seguridad social -por vejez o desempleo por ejemplo- o bien la inversión en bienes y servicios públicos que implican la generación de medios de inserción de los individuos en la dinámica económica y social, los más destacados son la inversión en salud y educación de calidad.

El caso de México: una aplicación de este enfoque de desarrollo



Bajo los enfoques que se han explicado se referirá la experiencia de los programas socioeconómicos en México específicamente el Fondo de Desarrollo Social Municipal del Ramo 26, constituido por 30 diferentes programas dirigidos a población marginada, creación de infraestructura productiva, financiamiento productivo, generación de empleo entre otros .

Lo que hace diferente a este programa del resto es el enfoque de gerencia social y el desarrollo local con el cual se administra. Esto se observa en que este programa sufrió dos aspectos de readaptación: la descentralización de la ejecución y planificación de los sub programas y el emprendimiento de un proceso de evaluación más allá del seguimiento y evaluación interno cuantitativo que se extiende a metas de gestión programática y se amplió a la medición del impacto real de las acciones en la población.

Este Ramo 26 denominado Solidaridad y Desarrollo regional operó mediante la Secretaría de Desarrollo Social (SEDESOL) creada en 1992 para instrumentalizar la política social mexicana, estos recursos se administraban hasta 1995 mediante dos fondos: Fondo de Desarrollo Social Municipal y Fondo para el Desarrollo Regional y Empleo. Respecto al primer elemento, a partir de 1995 se inició un proceso de descentralización que para 1997 había logrado transferir el 65% de los fondos del Ramo 26 a las municipalidades; mediante la creación de la figura Aportaciones Federales para entidades Federativas y Municipales que dio origen al Ramo 33.

Este nuevo Ramo 33 incluía programas de desarrollo anteriormente administrados por SEDESOL a través del Ramo 26 y otros. Cabe destacar, que este proceso de descentralización y distribución de los recursos fue orientado por un criterio de selección de los municipios sustentado en las necesidades de cada localidad y en función de sus condiciones de pobreza, este mecanismo se institucionalizó en la Ley de Coordinación Fiscal.

La fórmula utilizada para distribuir los recursos de los programas a los municipios en función de sus necesidades incluía los elementos que caracterizan e inciden en las condiciones de pobreza de la población en general a través de medidas ponderadas, mediante las cuales se calcula el monto a recibir por cada municipalidad para la implementación de los programas específicos. Es decir, la aplicación de esta formula permite que los municipios con mayores necesidades y una condición social más crítica reciban más recursos para solventar su situación.

“Hoy los recursos descentralizados para reducir la pobreza en los estados y municipios se destinan fundamentalmente a la creación y el fortalecimiento de infraestructura básica de agua potable, alcantarillado, drenaje y letrinas, urbanización, electrificación, conservación de la infraestructura educativa de nivel básico, la construcción y el mejoramiento de caminos e infraestructura productiva, y las obras ya no se hacen por convenio como se hacían hasta 1995, sino por ley” (BID, 2002).

La creación de esta infraestructura social y productiva en función de las particularidades de los territorios permite a los pobladores de los mismos, condiciones que les favorezcan el desarrollo productivo y competitivo de sus actividades económicas, generan empleo e ingreso y a la vez sirven de base para continuas inversiones en generación de capacidades del capital humano (a través de la escuelas e institutos y del compartimiento de experiencias).

El segundo aspecto de readaptación está referido al proceso de seguimiento y evaluación del nuevo Ramo y todos sus programas. Al respecto el país se planteó un nuevo método de evaluación de los resultados, internos (a nivel de cumplimiento del programa) y externos (incidencia del programa en la población) congruente con el enfoque de gerencia social, ya que las universidades y otras organizaciones especializadas se harían cargo de la evaluación del impacto de cada programa en los beneficiarios específicos, a través de métodos estadísticos y trabajos de campo.

No cabe la menor duda que este es un trabajo especializado, costoso y que requiere de alta coordinación, pero que orienta las acciones en pro de la reducción de la pobreza y permite la asignación eficiente de los recursos escasos en aras de priorizar las acciones que realmente generen capacidades de auto sostenimiento e inserción en la dinámica económica.

Nicaragua: ¿un desarrollo local basado en la descentralización?



Pero, ¿qué pasa en Nicaragua? Desde la década de 1990 se inició el proceso de descentralización de las funciones del estado en las que aparece la autonomía municipal y las transferencias presupuestarias que le competen como promotora del desarrollo local. Sin embargo, este proceso aun no ha concluido y es todavía muy limitado, la mayoría de las acciones han consistido en la transferencia de funciones del estado central a entes descentralizados o desconcentrados respecto decisiones de funcionamiento interno.

En el caso de las municipalidades se les asignan las funciones estipuladas en la Ley de Municipios que son diversas y se refieren a la administración directa de los recursos del territorio, lo que incluye el mantenimiento de la infraestructura pública, infraestructura social, el ornato público, la promoción de actividades culturales y educativas entre otras; además la Ley deja especio abierto para que la municipalidad bajo la autonomía que le es concedida, realice cualquier actividad que genere desarrollo al territorio.

No obstante, las acciones en pro del desarrollo local en los municipios se ve limitada por las transferencias presupuestarias del gobierno central y por su propia incapacidad de generación de ingresos. Desde 2003 cuando se aprobó la Ley de transferencias presupuestarias a los municipios se estableció que se designaría el 4% del presupuesto de la república a las municipalidades y que este porcentaje aumentaría 0.5% cada año siempre que el PIB aumentará en al menos un 1%, hasta alcanzar el 10% en 2010. Según el Presupuesto General de la República del 2010 este porcentaje correspondía a 9.22% llegando cerca de la meta planteada.

Sin embargo, los municipios deben competir en el acceso a estos recursos. Este total de asignaciones se distribuye entre los municipios en función de criterios de equidad fiscal, eficiencia en la recaudación del IBI, población y ejecución de transferencia; además, el uso de los recursos obtenidos se delimita en la Ley de transferencias presupuestarias según la clasificación en la que ubique cada municipio (desde la A hasta la H).

Estas condiciones son claramente perjudiciales para las pequeñas localidades rurales o semi-rurales (aunque beneficia a los municipios más eficientes en la recaudación y ejecución de su gasto) que dadas sus características sociales y económicas propias no cuentan con el tamaño, la población y la capacidad recaudatoria suficiente para acceder a los recursos necesarios para su desarrollo, ya que generalmente estos municipios son también los que presentan mayores necesidades.

Esto es contrario a la visión implementada en México que lógicamente se desarrolló en contextos diferentes y que no puede proponerse su exacta aplicación en Nicaragua, pero que permite considerar buenas prácticas. En este sentido, sería efectivo tomar en cuenta a los municipios en el proceso de implementación de los programas del gobierno central, que actualmente son ejecutados a través de los ministerios o entes competentes pero que podrían tener un mayor impacto si se abordaran de manera focalizada y territorial de forma que se pudieran adaptar a la realidad especifica de los territorios.

Al respecto existe un espacio de coordinación de políticas por INIFOM que es a la vez promotor de las iniciativas de desarrollo local, en conjunto con el FISE que realiza inversiones en infraestructura social y productiva a nivel local. Estas inversiones o programas no se han descentralizado, ni canalizado a través de las municipalidades para que se adapten a sus necesidades, sino que las acciones se han limitado a la delimitación geográfica de programas y al acompañamiento técnico de los procesos de desarrollo, que aunque son buenas prácticas, podría innovarse en su aplicación.

Por otro lado, el actual Plan Nacional de Desarrollo Humano del GRUN no cuenta con un mecanismo (al menos uno conocido e institucionalizado) de evaluación de resultados en lo que se refiere al impacto de los programas que este plan contempla. Tampoco ha existido un mecanismo de evaluación para las políticas y programas anteriores, lo que genera grandes problemas como el hecho de observar una significativa reducción de la pobreza extrema y una no menos apreciable disminución de la pobreza general, fenómenos de los cuales los datos no hacen posible conocer, cuáles son sus causas a fin de potencializar las acciones efectivas.

Hora de un nuevo enfoque de desarrollo en Nicaragua



Así, todos como sociedad y especialmente los proponentes de políticas y los tomadores de decisiones, deben tomar en consideración las ventajas del nuevo enfoque de desarrollo al cual se puede extender un país en las condiciones económicas y sociales deficitarias que se encuentra Nicaragua. Se debe reorientar la economía política y la política económica en el marco de lograr los objetivos reales para los cuales fue planteada, haciendo una revisión de los instrumentos que se tienen a la mano e invirtiendo en la generación de conocimientos y aprendizajes continuos; dando espacio a que las inversiones sociales y económicas generen capacidades y sean autosostenibles.

Es decir que los programas sociales y las estrategias de reducción de la pobreza no se planteen ni se ejecuten como gastos de asistencia o aminoramiento de los efectos de la pobreza; sino que se conciban y apliquen como inversiones que generen medios de vida sostenibles, es decir oportunidades para los productores, mediante acceso al crédito, a la capacitación técnica y a la tecnología misma, la creación de redes productivas y la promoción y fortalecimiento de cadenas de valor. Así como la creación de capacidades en las personas, empoderamiento, nivel educativo y salud apropiada que le permitan desarrollarse integralmente como individuo y desenvolverse por sí mismo de forma independiente insertado en la dinámica del mercado y generándole espacios de participación donde han sido generalmente excluidos, especialmente en el mercado laboral.

Esto podría lograse usando sinérgicamente las capacidades investigativas de las instituciones académicas nacionales y de otras instituciones con este quehacer que serían excelentes aliados en la definición de las necesidades concretas de cada municipalidad; de modo que se cree una especie de diagnóstico dinámico de micro territorios que puedan ser intervenidos coordinadamente pero de forma particular en cada uno de ellos. No mediante una sola institución, sino a través de medios auxiliares de los programas nacionales, estas podrían ser las unidades de desarrollo local de cada municipalidad.

A la vez este stock de conocimientos permitiría innovar un mecanismo de distribución de los recursos directamente desde el Presupuesto Nacional de la República, el cual no sería estático sino que se ajustaría en la medida que varíen los indicadores de resultados e impacto de los territorios, de modo que las asignaciones sean más pertinentes y efectivas. Esto no implica, la eliminación de los actuales criterios de equidad fiscal empleados para las transferencias municipales, sino su ampliación y alineamiento con criterios de asignación referidos a las necesidades de las localidades.

Lógicamente este es un proceso de largo plazo que además implicaría el fortalecimiento institucional de los municipios y la previa creación de unidades de desarrollo local en cada uno de ellos, aunado al antepuesto consenso y disposición de apoyo de las instituciones educativas y académicas y de la cooperación que se pueda conseguir para la implementación de este enfoque. Mientras, puede iniciarse por la creación de los programas de desarrollo desde las comunidades de forma participativa y con el paso de la ejecución de los programas nacionales de reducción de la pobreza a nivel local (por ejemplo los programas Hambre Cero, Usura Cero, etc. en coordinación con otros proyectos de iniciativa privada).

Foto
Recuadro 1:

Esperando que el bienestar se “filtre”: La Comunidad de Cedro Galán



Si bien la pobreza extrema ha disminuido del 17% de la población en 2005 a 9.7% en 2009 y la pobreza general ha pasado de 48% en 2005 ha 44.7% en 2009, principalmente en el área rural. Aunado al hecho que el índice de Gini indica una leve disminución de 0.4 en 2005 a 0.37 en 2009. Es paradójico que muchas comunidades pobres (con al menos una necesidad básica insatisfecha) se ubican cerca de localidades menos pobres o no pobres. Y que pese a los avances en la reducción de la pobreza y la desigualdad, varias personas siguen esperando que el bienestar de otros se “filtre” hacia ellos.

Este es el caso de la comunidad Cedro Galán. Una pequeña colectividad ubicada a unos 4 kilómetros de la ciudad de Managua, es una localidad semi-rural establecida en el kilómetro 12 de la carretera vieja a León. Antes de llegar a esta localidad hay gran cantidad de negocios, instituciones educativas y religiosas. Cuando se entra, se pasa por una trocha principal, que inicia de asfalto y luego de aproximadamente medio kilómetro, es de tierra. Este camino es poco accesible en invierno; ya que en la comunidad no existe la infraestructura necesaria para que el agua se evacúe.

La mayor parte de las personas de la comunidad se dedican a servicios sociales y personales (las mujeres) o bien a actividades agrícolas en su propia parcela (de una manzana o menos) o como peones de fincas. En general las viviendas de la localidad son de madera y cemento, unas cuantas son completamente de concreto, pero ninguna cuenta con servicio de aguas residuales, solamente con letrinas o fosas sépticas.

Esto a pesar de que la zona es apropiada para inversiones habitacionales, para actividades forestales y para la ganadería. Sin embargo, sus potencialidades se han dejado a un lado, y los recursos humanos y naturales que pudieran estar siendo aprovechados para el desarrollo de su propia comunidad están siendo desperdiciados.

Bibliografia Consultada

1. Amartya, S. (s.f.). Teorías del Desarrollo a principios del siglo XXI.
2.Amartya, S. (s.f.). Teorías del Desarrollo a principios del siglo XXI.
3. Robert Lucas en 1988 escribe “On the Mechanics of Economic Development”, trabajo en el cual parte de los modelos de Solow y Edward Denison, al cual hace modificaciones para incluir el efecto de la acumulación de capital humano, bajo los supuestos de que la productividad y el producto bruto aumentan mientras mayor es la media de conocimientos o habilidades con los que cuenta el trabajo efectivo y que esta acumulación de conocimientos es homogénea. Este mismo autor es el que desarrolla el concepto de aprender haciendo como fuente de acumulación de capital humano.
Se define al estado como proveedor de algunos bienes y servicios que no pueden ser distribuidos por el mercado, dado que implican las garantías de vida o bienestar material mínimo de un individuo, concebido en una determinada sociedad. Generalmente estos son bienes y servicios públicos.
4.BID. (2002). Gerencia Social en América Latina Enfoques y Experiencias Innovadoras. Washintong, D.C.
5. Las asignaciones totales a los municipios sumaban C$ 2,330,086,638.00 de un total de C$ 25,262,760,474.00 que representan el Presupuesto Nacional total para 2010.
6. Ley No. 466, Ley de Transferencias presupuestarias a los Municipios de Nicaragua.
7. Encuesta de pobreza 2009. FIDEG.


Arriba     Imprimir     Enviar a un amigo     Comentar

Comentarios

Comentar
Nombre: *
Email: *
Comentarios: *
Verificación: *





 

  Blogs | El Observador (ver más)
Ante la cotidiana realidad de ser pobres
Gilda Charlotte Sánchez Padilla
Doble Motivo para Celebrar!!!
Juan Ignacio Martínez
¿Centellas de luz al final del túnel?
Alejandro Martínez Cuenca, PhD



Lo más escrito


Lo más leido Lo más comentado Lo más enviado